涉密人員確定應堅持以崗定人
發(fā)布時間:2014.01.09
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涉密人員是特殊的載體，是保密工作的重點?？茖W、準確界定涉密人員，嚴格履行資格審查和保密承諾等有關涉密人員的基本管理制度，是加強涉密人員管理的前提和關鍵，對于強化涉密人員的保密責任，明確保密工作重點，增強保密管理的針對性和有效性，具有非常重要的意義。本期“特別策劃”以“涉密人員管理”為題，希望進一步推動涉密人員管理工作的規(guī)范化、科學化。
涉密人員是保密管理的基本對象。對涉密人員有效管理的前提，是準確界定涉密人員。要做好這項工作，首先要準確理解涉密人員的概念，進而明確涉密人員確定的基準和程序等相關問題。
涉密人員的概念
1988年9月5日通過的保密法，對涉密人員沒有作出明確的規(guī)定。工作中雖然普遍使用了這一提法，但在嚴格意義上，涉密人員并不是一個法律概念，有關涉密人員的確定也還不是法律問題，只見于學理探討和制度實踐。2010年，修訂后的保密法確立了涉密人員管理的基本制度，其中，第三十五條第一款規(guī)定，在涉密崗位工作的人員簡稱涉密人員；第二款規(guī)定，任用、聘用涉密人員應當按照有關規(guī)定進行審查；第三款規(guī)定，涉密人員應當具有良好的政治素質和品行，具有勝任涉密崗位所要求的工作能力。這三款規(guī)定都涉及涉密人員的確定問題，是準確理解涉密人員基本內(nèi)涵的法律依據(jù)。
1.涉密人員的基本特征。按照保密法的規(guī)定，涉密人員的基本特征可以簡單概括為：在涉密崗位工作、通過崗前審查、具備一定能力條件。如果更為深入地分析，可以從兩個方面把握涉密人員的特征。一是涉密人員依職責處理國家秘密。涉密人員與涉密崗位密切相關，是否在涉密崗位工作是認定涉密人員的實質條件。二是涉密人員具備涉密資格。由于涉密崗位的特殊性，在任職資格條件上，涉密崗位工作人員應當區(qū)別于非涉密崗位工作人員。這種區(qū)別即體現(xiàn)在是否具備涉密資格。涉密資格是在涉密崗位工作的“準入條件”，即不但應當具備涉密崗位要求的特定工作能力和條件，還應當通過專門程序的審查，獲得對相關能力和條件的法定認可。
2.與相關概念的區(qū)別。從保密法的規(guī)定來看，涉密人員的概念與其他一些常見類似概念是應作出明確區(qū)分的。
一是與接觸、知悉國家秘密的人員的區(qū)別。在過去的實踐中，通常把涉密人員界定為接觸、知悉國家秘密的人員，一些地區(qū)和部門的制度實踐也支持了這種觀點。這種理解和做法，在工作中產(chǎn)生的主要問題是：涉密人員劃定范圍往往過寬，導致一些管理措施根本無法實施或者難以有效落實。這也是長期以來涉密人員管理的癥結所在。從保密法的規(guī)定來看，涉密人員與接觸、知悉國家秘密的人員的區(qū)別主要體現(xiàn)在兩個方面。在內(nèi)涵上，涉密人員與涉密崗位直接相關，即所謂“以崗定人”，是否屬于涉密人員取決于是否在涉密崗位工作；接觸、知悉國家秘密的人員，則屬于“以事定人”，凡接觸、知悉國家秘密的，都屬于這一概念的指稱范圍。在外延上，涉密人員的范圍小于接觸、知悉國家秘密人員的范圍，涉密人員必然是接觸、知悉國家秘密的人員，但接觸、知悉國家秘密的人員并不都屬于涉密人員。
從上述概念的區(qū)別引申而言，在保密法作出規(guī)定后，涉密人員應當成為“人”的保密管理的首要對象，保密管理的策略措施應當以此為基點而展開。接觸、知悉國家秘密人員作為一種寬泛的指稱，并無實際的法律價值，如果繼續(xù)作為特定概念存在，其意義和作用應當在于，圈定涉密人員之外其他需要采取保密管理措施的人員范圍。具體而言，主要應當用于指稱在黨政機關和涉密單位非涉密崗位工作，因工作需要接觸、知悉國家秘密的人員。對這部分人員，應當采取與涉密人員有所區(qū)別的保密措施，如簽訂保密承諾書等一般性的保密管理措施，即可以滿足國家秘密保護的客觀需要。
二是與承擔保密義務的人員的區(qū)別。承擔保密義務的人員，其義務是特定義務，區(qū)別于憲法和保密法規(guī)定的一般保密義務，普通公民因此并不屬于承擔特定保密義務的人員。特定保密義務來源一般包括兩種：一種是法定義務，即來自于職責、職務要求的保密義務，涉密人員承擔的即為此種義務；一種是約定義務，即因受委托從事涉密業(yè)務而產(chǎn)生的保密義務，如一些非國有企業(yè)和社會中介組織，接受政府部門或國有企業(yè)委托，從事特定涉密活動而應承擔的保密義務。從邏輯上講，承擔保密義務的人員當然包括涉密人員，但以內(nèi)涵而論，把涉密人員視為承擔保密義務的人員，弱化了其所承擔保密義務的職責性特征。在這個意義上，將承擔保密義務的人員定義為受委托從事涉密業(yè)務而承擔保密義務的人員，可以較好地與涉密人員作出區(qū)分。
涉密人員的確定基準
從保密法的規(guī)定來看，涉密人員確定的關鍵是涉密崗位的確定。因此，可以說，涉密人員的確定在很大程度上已轉化為涉密崗位的確定問題，涉密崗位成為確定涉密人員的基準，涉密崗位的密級和數(shù)量將決定涉密人員的密級和數(shù)量，兩者成正相關的關系。
1.涉密崗位的理解。涉密崗位，是根據(jù)機關單位授權，履行國家秘密產(chǎn)生、保管、使用、處理職責的崗位。以涉及國家秘密事項的密級及頻度為劃分標準，涉密崗位包括三類：經(jīng)常性涉及絕密級國家秘密事項的為核心涉密崗位，經(jīng)常性涉及機密級國家秘密事項的為重要涉密崗位，經(jīng)常性涉及秘密級國家秘密事項的為一般涉密崗位。在上述涉密崗位工作的人員，分別為核心涉密人員、重要涉密人員和一般涉密人員。
2.涉密崗位的確定。總體上，應當貫徹“最小化”原則，即按照“工作必需”規(guī)劃和設定涉密崗位的數(shù)量及密級。具體而言，可以根據(jù)保密法關于國家秘密范圍有關規(guī)定和機關單位編制規(guī)定（如三定方案），按照產(chǎn)生、保管、使用、處理國家秘密的數(shù)量、密級和頻度，確定涉密崗位。在實踐操作層面，確定涉密崗位可依據(jù)以下兩個原則。
一是依保密要害部門部位確定涉密崗位。這是確定涉密崗位的基本原則。保密要害部門部位是集中存儲、產(chǎn)生、使用、處理國家秘密的內(nèi)設機構和場所，與涉密崗位具有相同的性質和特點，差別僅在于，保密要害部門部位的空間范圍和場所更大，可以基本覆蓋涉密崗位設定的范圍，因而，大多數(shù)涉密崗位可以在保密要害部門部位之內(nèi)設定。
保密要害部門部位管理是目前已經(jīng)制度化而且相對成熟的管理手段，在制度和實踐兩個層面，已經(jīng)積累了比較成熟的做法和經(jīng)驗。依據(jù)保密要害部門部位設定涉密崗位，不僅有利于機關單位明確保密管理重點，縮小管理范圍，更重要的是有利于形成層級化、規(guī)范化的內(nèi)部保密管理體系，逐步實現(xiàn)人員、場所、載體的精確化管理。
二是依國家秘密事項范圍確定涉密崗位。這是確定涉密崗位的輔助原則。不同機關單位在工作性質和工作職責上的差異，決定了國家秘密流轉范圍和流轉環(huán)節(jié)有很大不同，涉密崗位的設置因此不會完全集中在保密要害部門部位。在此情況下，還應當按照保密法和保密事項范圍的規(guī)定，采取“依事定崗”的方式，確定涉密崗位。具體來講，對于涉密程度低、保密工作任務相對較輕的機關單位，涉密崗位應限定于保密要害部門部位范圍之內(nèi)；對于涉密程度高、保密工作任務重的機關單位，涉密崗位具有一定的分散性，可能涉及多個工作部門和工作環(huán)節(jié)，在依據(jù)保密要害部門部位確定涉密崗位的同時，還應以“依事定崗”作為輔助原則，來確定其他涉密崗位。這樣，基本可以防止在確定涉密崗位上出現(xiàn)遺漏。
總體而言，采取“以崗定人”的方法確定涉密人員，相對于“以事定人”的方法，更容易相對精確地劃定涉密人員范圍，為涉密人員有效管控奠定了重要前提。同時，由于“以崗定人”的制度設計，在具體實施上有比較成熟的制度基礎和實踐經(jīng)驗可供借鑒和利用，具有可操作性，是解決涉密人員管理問題的一條基本現(xiàn)實路徑。
涉密人員的確定程序
涉密人員是保密法規(guī)定的具有特定權利義務的法定主體。為確保涉密人員具備法定性和權威性，涉密人員的確定應當通過一定程序予以實現(xiàn)。這一程序包括兩個組成部分：一是涉密崗位確定程序，二是涉密資格審查程序。這兩個程序具有相對獨立性，在涉密人員確定程序中發(fā)揮著不同功能。
1.涉密崗位確定程序。類似于一種前置程序，即在具體確定涉密人員之前，應通過特定程序對涉密崗位進行確定，為涉密人員的具體確定提供基本依據(jù)。沒有按照法定程序確定的涉密崗位，將可能導致涉密人員范圍確定的隨意性和易變性。而涉密崗位確定程序至少應當包括以下幾方面內(nèi)容：涉密崗位的確定依據(jù)、確定權限、確定主體，涉密崗位的審批、撤銷、變更和備案等。其中，最重要的是制定涉密崗位目錄，明確涉密崗位數(shù)量及其相應密級。
2.涉密資格審查程序。涉密崗位明確設定后，可“對號入座”確定涉密人員。為此，需要建立涉密資格審查程序。由于涉密崗位已先期確立，涉密資格審查程序實際成為涉密人員確定的主要程序。通過涉密資格審查的人員，可以授予在涉密崗位工作的涉密資格，涉密人員的確定也即告完成。在制度設計上，這一審查程序主要包括以下一些內(nèi)容：涉密資格審查主體、審查內(nèi)容、審查方式，涉密資格授予、登記、撤銷、變更等。在此方面，國外有較多成熟的立法例可供借鑒。
根據(jù)保密法的立法精神，對所有涉及國家秘密的人員采取適當?shù)谋Ｃ芄芾泶胧┦菍崿F(xiàn)國家秘密全面保護的應有之義。問題的重點在于，在保密資源有限的條件下，對作為保密管理對象的“人”而言，應制定區(qū)別化的管理策略，針對不同群體類型，采取不同管理措施，以集約保密資源，實現(xiàn)最優(yōu)保護。在保密法中，對涉密人員管理已有明確的制度性規(guī)定，但對于接觸、知悉國家秘密人員，承擔保密義務人員的管理還沒有涉及。在這方面，應當在借鑒國外經(jīng)驗做法的基礎上，不斷加以完善。（轉自中國保密在線）